Afrika

Op slippers de mijn in

DSCN0584

‘The Chinaman is coming just to invade and exploit Africa’, zei de Zambiaanse president Michael Sata voor zijn verkiezing in oktober 2011. Hij beloofde ervoor te zorgen dat Zambia meer voordeel zou gaan halen uit Chinese investeringen. Zijn anti-Chinese retoriek veroorzaakte onrust bij de Chinese regering en verbazing in het Westen; zou Zambia het eerste Afrikaanse land zijn dat de keerzijde van Chinese investeringen aan ging pakken? Vice Versa was in Zambia en onderzocht of de Zambianen erin slagen hun voorwaarden aan China op te leggen. 

Verschenen in Vice Versa, oktober 2012.

 ‘Bank of China welcomes you to Zambia’, staat op het eerste bord dat iedere bezoeker tegenkomt op weg van de luchthaven naar Lusaka. China wordt steeds invloedrijker in alle sectoren van de Zambiaanse economie. In mijnbouw,  in constructiewerkzaamheden, landbouw en op kleinere schaal in de detailhandel. Op groente en fruit markten, in de drukke wirwar van eettentjes en mobiele telefoonwinkels in het centrum van Lusaka, overal staan Chinezen hun handelswaar te verkopen. ‘Iedere week lijken het er meer te worden’, verzuchten de marktkooplui. ‘Op deze manier blijft er geen handel meer over voor Zambianen.’

Zambia’s economie groeide de afgelopen jaar met gemiddeld 6,2% en veranderde volgens de Wereldbank classificering van lower incomein lower middle income country. Het aandeel van Westerse donoren in de economie krimpt en maakt plaats voor Chinese investeerders. Veel donoren die aangesloten zijn bij de Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) overwegen te vertrekken uit Zambia. Nederland, Canada en Denemarken zetten de hulp aan Zambia stop en ons land zal in de zomer van 2013 zelfs de ambassade sluiten. De verantwoordelijkheid voor armoedebestrijding ligt nu bij de Zambiaanse regering, vinden zij. Bovendien hebben de meeste OECD donoren weinig strategische belangen in Zambia.

 Net als andere Afrikaanse landen zet Zambia in op de relatie met China. China was voor Zambia altijd een ‘all weather friend’,  een bondgenoot die zelfs in economisch moeilijke tijden in Zambia bleef investeren. In 1970 bezegelde China de vriendschap met de bouw van de Tazara spoorlijn, die Lusaka met de Tanzaniaanse havenstad Dar es Salaam verbond. Daarna volgden wegen, elektriciteitscentrales en fabrieken. Het nieuwste project is de bouw van drie stadions, waarvan het pronkstuk in Lusaka plaats biedt aan ruim 50.000 mensen.

Hoewel de Zambianen onder de indruk waren van de grote Chinese investeringen en cadeaus, had de bevolking kritiek op de manier waarop Chinese bedrijven met hun lokale werknemers omgingen. Áls ze al Zambianen in dienst namen. President Sata speelde in op deze onvrede en maakte de schaduwkanten van de Chinese investeringen tot de kern van zijn verkiezingscampagne. Hij beloofde de bevolking verbetering van de werkomstandigheden, werkgelegenheid en ‘more money in the pocket’. ‘China has become a province of Africa’, vertelde Sata zijn achterban. ‘Daarmee sprak hij aan op vervreemding en wakkerde angst aan voor buitenlandse investeringen en overheersing van rijkeren’,  zegt Marja Hinfelaar, die onderzoek doet naar de dynamiek binnen Zambiaanse politieke partijen rond de verkiezingen van 2008 en 2011. Sata en zijn partij Patriotic Front beloofden alle Chinezen die werk van Zambianen afpakten het land uit te zetten. Met zijn harde kritiek raakte hij bij veel mensen een gevoelige snaar. Niet alleen de mijnwerkers en constructiearbeiders, aangesloten bij de vakbonden steunden hem, maar ook boeren en marktkooplui die door Chinese handelaren uit de markt werden gedreven.

In de loop van de verkiezingscampagne van 2011 matigde Sata zijn toon echter sterk. Hij besefte dat Zambia’s economie te zeer van China afhankelijk was om zich van het land af te keren. Na zijn verkiezing zette hij in op samenwerking en overleg. ‘Zambia zal China gebruiken voor haar eigen ontwikkeling’, verkondigde hij. Zhou Yuxiao, de nieuwe Chinese ambassadeur, was de eerste bezoeker van de kersverse president en Sata verzekerde hem dat Chinezen meer dan welkom waren om te investeren. Aan het volk beloofde hij van Chinezen goede Chinezen te maken. Investeerders zouden streng aan de Zambiaanse wetgeving worden gehouden en gedwongen worden voor werkgelegenheid voor Zambianen te zorgen.

Klaar met conditionaliteit

China’s bijdrage aan de Zambiaanse economie bestaat uit een combinatie van investeringen, handel en hulp. China stelt geen eisen op het gebied van mensenrechten en goed bestuur, maar verwacht slechts dat partners hun relatie met Taiwan verbreken. Daarnaast is Chinese hulp gebonden;  ontwikkelingsprojecten worden uitgevoerd door Chinese bedrijven en gebouwd met Chinese materialen. Chinese hulp valt dus niet binnen de definitie van traditionele ontwikkelingshulp (ODA).

Veel Zambianen zeggen de voorkeur te geven aan Chinese ontwikkelingshulp omdat de samenwerking met China eenvoudig en ongecompliceerd lijkt.  De sectoren waar China zich op richt zijn duidelijk zichtbaar en praktisch in tegenstelling tot de abstracte doelen van Westerse donoren . ‘Het is ons soms niet duidelijk welke doelen Westerse donoren precies willen behalen met hun ontwikkelingshulp, terwijl dat bij China heel helder is’, vindt een econoom van het Ministerie van Commerce, Trade en Industry. ‘Bovendien durft China risico’s te nemen en staan ze open voor onze verzoeken.’

Maar de Chinese hulp is niet onomstreden, volgens Zambiaanse denktank Jesuit Centre for Theological Reflection (JCTR)  werkt de snelheid en graagte waarmee China met geld over de brug komt corruptie in de hand. Coördinator Geoffrey Chongo noemt China een onverantwoordelijke geldschieter. ‘De Zambiaanse overheid kreeg recentelijk een lening van 10 miljoen dollar voor armoedebestrijding, zonder dat de specifieke doelstelling aangegeven hoefde te worden’, vertelt hij. ‘Waar denk je dat dat geld gebleven is?’  

De houding van de Zambiaanse regering tegenover OECD donoren wordt nog steeds beïnvloed door slechte ervaringen met harde Westerse conditionaliteiten, zoals de Structural Adjustment Programmes van de Wereldbank, schrijft Sarah Hardus, die aan de UvA onderzoek doet naar de invloed van de groeiende Chinese aanwezigheid in Zambia op OECD/DAC ontwikkelingshulp. China dwingt Westerse landen, die snel aan invloed verliezen, hun eigen hulpprogramma’s te heroverwegen. ‘Hoewel Westerse donoren mogelijk de sector focus, kanalen, en voorwaarden van hun hulp zullen aanpassen, zullen zij waarden als goed bestuur en respect voor mensenrechten niet opgeven,’ zegt Hardus.

Maatschappelijk middenveld

De gloednieuwe weg van Lusaka naar de noordelijk gelegen mijnregio Copperbelt werd ook door de Chinezen aangelegd. In Kitwe, het economische centrum van de kopermijnbouw, staat het kantoor van de Mineworkers Union Zambia (MUZ). De lucht boven de stad is heiig van de dampen die opstijgen uit de omliggende mijnen en smelters. In een donker kantoortje in het centrum zit Charles Muchimba, hoofd van de onderzoeksafdeling van MUZ. ‘Het is onze taak om de regering verantwoordelijk te houden voor gedane beloften op het gebied van werkomstandigheden en werkgelegenheid’, zegt hij. Hoewel het Patriotic Front nog weinig beloften waarmaakte, is Muchimba overtuigd van de potentie van de nieuwe regering: ‘De partij heeft de mensen vertrouwen gegeven in de maakbaarheid van Zambia’.

Door de lange democratische traditie is in Zambia een krachtig maatschappelijk middenveld ontstaan, maar door de beperkende wetgeving van de voorgaande regering raakten de vakbonden verdeeld en verzwakt. Het Patriotic Front geeft het maatschappelijk middenveld, waar de partij een sterke basis heeft,  meer ruimte.  In april van dit jaar kondigde de partij herziening van de onder de vorige regering ingevoerde NGO-act aan, die NGO’s met verschillende beperkende regels moest ontmoedigen hun werk voort te zetten. Nu hoeven NGO’s zich niet meer iedere vijf jaar te herregistreren en zijn ze niet meer verplicht hun financiële administratie bekend te maken. De Angolese onderzoekster Ana Alves, die voor het South African Institute for International Affairs onderzoek doet naar de gevolgen van China’s aanwezigheid in zuidelijk Afrika, denkt dat de bevolking van Zambia mondiger zal worden en China steeds meer aan zal spreken op hun verantwoordelijkheden. ‘Waar China voorheen alleen met de overheid hoefde te onderhandelen, moeten zij nu ook rekening houden met de lokale omstandigheden’, zegt zij. Tijdens de laatste Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) conferentie, in juli in Beijing, waren Afrikaanse NGO’s sterker dan ooit vertegenwoordigd. Zij riepen China op om meer aandacht te schenken aan kennisoverdracht en werkgelegenheid.

Maar Chongo van denktank JCTR gelooft niet dat het maatschappelijk middenveld voldoende verenigd is om de overheid aan te spreken op hun verantwoordelijkheden. Ook Heinrich Naumann, directeur van de Friedricht Ebert Stiftung in Zambia heeft weinig vertrouwen in de kracht van de vakbonden. ‘Mineworkers Union Zambia kan alleen signaleren wat er fout gaat’, zegt hij, ‘het heeft niet de kracht om de regering of de Chinezen aan te zetten tot actie.’

Lokale spanning

Vanaf Kitwe gaat er een minibusje door het dorre landschap naar Luanshya, waar honderden mijnwerkers wonen en werken. Aan de rand van een township, opgetrokken uit plastic, palen en golfplaten, heeft een groep mijnwerkers zich verzameld in het afgebladderde kantoortje van de lokale tak van de mijnwerkersunie.  ‘Vroeger werd het ieder jaar geschilderd door het mijnbedrijf’, zegt mijnwerker Boniface Makumba. De staat en later de Westerse investeerders zorgden voorheen ook voor sociale zekerheid en gezondheidszorg. ‘Nu moeten we het doen met een kleine subsidie voor de voetbalclub.’ Samen met zijn collega’s vertelt hij over zijn ervaringen met hun werkgever China Luanshya Mine (CLM), die de kopermijn in 2009 overnam van het Nederlandse Enya Holdings.

CLM nam net als andere Chinese bedrijven de arbeidsvoorwaarden van de voorganger over, maar verhoogde de lonen daarna niet terwijl de kosten voor levensonderhoud snel stijgen in Zambia. Simwanza Friday stelt dat het onder de Chinezen een skeletachtig werkklimaat is ontstaan; ze voorzien alleen in de broodnodige faciliteiten om de productie draaiende te houden. ‘Chinese bedrijven richten zich op snelle winst’, vindt hij. ‘Zij schatten hun werknemers niet op waarde en investeren niet in de lange termijn.’

Hoewel de werknemers in de Luanshya mijn 8-urige diensten draaien, blijkt uit een HumanRights Watch rapport dat eind 2011 uitkwam dat mijnwerkers in andere bedrijven gedwongen worden veel langere diensten te draaien. De mijnwerkers in Luanshya klagen wel over China’s weigering om lokale culturele gewoonten in acht te nemen. ‘Zambia is een Christelijk land, maar op zondagen moeten wij gewoon werken’, zegt Apex Kaluba. ‘En op Christelijke feestdagen krijgen we ook geen vrij.’ Chinese werkgevers  proberen zo goedkoop en efficiënt mogelijk te produceren, geld voor veiligheidsmaatregelen en pauzes worden tot het minimum beperkt. Wegwerkers hebben tijdens het werk een emmer achter zich staan om hun behoeften in te doen, naar de wc gaan duurt de Chinese werkgever te lang.

De mijnwerkers zijn boos over het gebrek aan verbetering van de werkomstandigheden en het uitblijven van verhoging van hun lonen. De gespannen situatie liep de afgelopen jaren verschillende keren uit de hand. Op 4 augustus van dit jaar, terwijl Vice Versa in Zambia was, doodden werknemers in de zuidelijk gelegen Collum kolenmijn een Chinese manager uit protest tegen het uitstel van een nieuw minimumloon. Protest over salarissen leidde al eerder tot schermutselingen, in 2010 schoten Chinese managers in diezelfde mijn elf mijnwerkers neer. Ook protesten in Luanshya monden regelmatig uit in geweld, een paar maanden geleden werd er een Chinese beveiliger in elkaar geslagen.

De overheid presenteerde het recente geweld nadrukkelijk als een incident en hanteert een zero tolerance beleid. Daarmee hoopt zij onrust onder Chinese investeerders te voorkomen. ‘Zambia zal de daders berechten en daarmee aan China laten zien dat ons land een veilige en stabiele investeringslocatie is’, zegt een directeur bij het Ministerie van Commerce, Trade en Industry. In de kranten, die op één krant na aan de staat toebehoren, werd breed uitgemeten hoeveel straf de plegers van de moord zullen krijgen.

Strategisch plan

Sata volgt een tweesporenbeleid om zowel zijn kiezers als de Chinese bedrijven tevreden te houden. De overheid haalt grote investeerders binnen maar dwingt hen om zich aan de Zambiaanse arbeidswetgeving te houden. Daarvoor richtte de vorige regering al controleorganen op, maar deze zijn zo onderbezet dat ze in praktijk nooit inspecties in Chinese mijnen uitvoeren. Muchimba van de Zambiaanse mijnwerkersvakbond noemt het bestaan van de organen hoopgevend, maar Friedrich Ebert Stiftung directeur Naumann gelooft niet dat het Patriotic Front zich actief in zal zetten om ze slagvaardiger te maken. ‘De enige reden dat deze organisaties niet opgedoekt worden is omdat afschaffen internationaal teveel opschudding zou veroorzaken,’ zegt hij.

Op het gebied van veiligheid in de mijnbedrijven is goede controle echter zeer gewenst. In 2012 vonden al 20 fatale ongelukken plaats, terwijl dat er in voorgaande jaren gemiddeld 10 waren. Uit een Human Rights Watch rapport dat eind 2011 uitkwam blijkt dat de omstandigheden binnen Chinese bedrijven slechter zijn dan in andere buitenlandse bedrijven. ‘De bescherming voor de werknemers is vaak bedroevend’, zegt Naumann. ‘Omdat veel mijnwerkers niet over goede veiligheidskleding beschikken gaan ze soms op slippers de mijnen in.’

Sata en zijn ministers blijven bij iedere gelegenheid herhalen dat Zambia alleen geïnteresseerd is in  Chinese investeringen waar de bevolking van profiteert. Dat betekent dat Chinezen het werk moeten laten uitvoeren door de lokale bevolking. Het Ministerie van Commerce, Trade en Industry  zal later dit jaar in samenwerking met de Chinezen van start gaan met een wegenbouwproject dat werk verschaft aan honderden jongeren. Daarnaast maakte de nieuwe Chinese investeerder Changfa Mineral Resources bekend 3000 banen  te creëren in de mijnsector.

De regering probeert de inkomsten uit de mijnbouw in te zetten voor de ontwikkeling van andere sectoren. De mijnbelasting werd verhoogd van 3 naar 6%, maar het effect daarvan is onduidelijk: het is onbekend welke bedrijven nog van de jarenlange belastingvoordelen profiteren die werden weggegeven door de vorige regering. Niemand lijkt het overzicht te hebben over de afspraken die met China gemaakt zijn, onder de vorige regering werden de meeste deals in het geheim gesloten.

De regering wil de relaties met China formaliseren en duidelijke wettelijke normen stellen voor  buitenlandse investeerders. ‘Bedrijven moeten daar wel op inspelen’, zegt onderzoekster Hinfelaar, ‘onder Sata kunnen ze niet meer alles doen wat ze willen.’ Het formaliseren van de relatie met buitenlandse investeerders maakt deel uit van Sata’s campagne tegen corruptie. Omkoperij is echter zo ingebakken in de cultuur binnen de ministeries dat uitroeiïng bijna ongebonnen werk is. En als het zo uitkomt, maakt Sata zelf ook nog graag gebruik van de goedgeefsheid van de Chinezen. Toen het nationale elftal van Zambia in de finale van de Africa Cup stond regelde China op verzoek van het Patriotic Front een vliegtuig om Chinese overheidsvertegenwoordigers samen met de ministerraad naar de wedstrijd in Gabon te vliegen. In ruil daarvoor hebben Chinezen veel directer toegang tot de president dan andere landen.

De regering van Zambia zal zich sterk en daadkrachtig moeten opstellen in de onderhandelingen met China, maar volgens UvA onderzoekster Hardus is Zambia nog niet tegen China opgewassen. ‘Het Ministerie van Financiën, dat in het Westen vaak het machtigste ministerie is, speelt in Zambia vaak een marginale rol in de onderhandelingen met China, omdat het te weinig capaciteit heeft’, zegt zij. ‘China neemt topadvocaten mee om zo voordelig mogelijke deals te sluiten en daar kan Zambia niet mee concurreren.’ Volgens Alves ontbreekt het aan een strategisch economisch plan. ‘Zambia kan wel voorwaarden stellen aan de werkomstandigheden, maar op macro-economisch gebied neemt China nu de leiding, terwijl het andersom zou moeten zijn’, zegt ze. ‘Zambia moet een veel sterkere lange termijn visie ontwikkelen waarin het aangeeft op welke punten China hen bij zou kunnen staan.’

China wil blijven

Hoewel de regering van Zambia nog nauwelijks hervormingen doorvoerde, bestaat er wel kans op verandering in de toekomst. Dat komt door de welwillende houding van China. Het land wil investeren in een goede relatie op de lange termijn en is bereid mee te gaan in de eisen op het gebied van werkgelegenheid om reputatieschade te voorkomen. In grote bedrijven in de Copperbelt werden human resource managers en vertalers aangenomen die de culturele kloof en taalbarrière tussen Chinezen en Zambianen moeten verkleinen.

Het Chinese bedrijf Shanghai Construction Group, verantwoordelijk voor de bouw van het voetbalstadion in Lusaka, houdt zich nauwkeurig aan de Zambiaanse wetgeving. Aan de rand van de stad, naast een chaotische minibusstop zijn de contouren van het indrukwekkende bouwwerk al zichtbaar. De bouwplaats is hermetisch afgesloten voor pottenkijkers, zonder toestemming van het ministerie van Works and Supply mag je niet naar binnen. Manager Wuang, die zelfs de woorden ‘yes’ en ‘no’ niet begrijpt, geeft een rondleiding en doet zijn best het bedrijf van de zonnigste kant te tonen.  ‘Omdat dit project erg in de spotlights staat kunnen wij ons geen negatieve publiciteit permitteren’, zegt hij. ‘We houden goed in de gaten of onze werknemers tevreden zijn.’ Na het incident in de Collum mijn organiseerde het bedrijf een informatiebijeenkomst voor werknemers om de wetgeving over loonsverhoging goed uit te leggen. Daarnaast komt er wekelijks een overheidsfunctionaris langs die de eventuele klachten van Zambiaanse werknemers opneemt.

Politieke wil

De mate waarin Chinese bedrijven de Zambiaanse wetten naleven hangt af van de hoeveelheid druk die zij voelen. En dat wordt weer bepaald door de politieke wil van de overheid op verschillende niveaus, stelde de Chinese Ching Kwan Lee, die voor de universiteit van Californië onderzoek deed naar de relatie tussen Chinese bedrijven en Zambiaanse werknemers. Maar door het gebrek aan concrete actie betwijfelen steeds meer Zambianen of die politieke wil er is.

China wil wel. Het is bereid ver te gaan voor het behoud van de goede relatie en heeft geleerd van eerdere fouten. Ook Sata zal wel moeten, de laatste verandering van regime heeft het geloof in de democratie onder de bevolking versterkt. Dit betekent dat Patriotic Front niet wegkomt met loze beloften. De relatie tussen Zambia en China zal de komende jaren sterk veranderen, denkt Alves van het South African Institute for International Affairs. Zowel China als Zambia zullen meer voorwaarden stellen aan de relatie, waardoor er een partnerschap ontstaat dat tussen het Westerse en huidige samenwerkingsverband in staat. Met de verbetering van dialoog tusse de overheid, de werknemers en de Chinese bedrijven kan er een vruchtbare samenwerking ontstaan. 

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *